(2017年1月9日)

　　耕地是我國最為寶貴的資源，關(guān)系十幾億人吃飯大事，必須保護好，絕不能有閃失。近年來(lái)，按照黨中央、國務(wù)院決策部署，各地區各有關(guān)部門(mén)積極采取措施，強化主體責任，嚴格落實(shí)占補平衡制度，嚴守耕地紅線(xiàn)，耕地保護工作取得顯著(zhù)成效。當前，我國經(jīng)濟發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，新型工業(yè)化、城鎮化建設深入推進(jìn)，耕地后備資源不斷減少，實(shí)現耕地占補平衡、占優(yōu)補優(yōu)的難度日趨加大，激勵約束機制尚不健全，耕地保護面臨多重壓力。為進(jìn)一步加強耕地保護和改進(jìn)占補平衡工作，現提出如下意見(jiàn)。

　　一、總體要求

　　(一)指導思想。全面貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中、五中、六中全會(huì )精神，深入貫徹習近平總書(shū)記系列重要講話(huà)精神和治國理政新理念新思想新戰略，緊緊圍繞統籌推進(jìn)“五位一體”總體布局和協(xié)調推進(jìn)“四個(gè)全面”戰略布局，牢固樹(shù)立新發(fā)展理念，按照黨中央、國務(wù)院決策部署，堅守土地公有制性質(zhì)不改變、耕地紅線(xiàn)不突破、農民利益不受損三條底線(xiàn)，堅持最嚴格的耕地保護制度和最嚴格的節約用地制度，像保護大熊貓一樣保護耕地，著(zhù)力加強耕地數量、質(zhì)量、生態(tài)“三位一體”保護，著(zhù)力加強耕地管控、建設、激勵多措并舉保護，采取更加有力措施，依法加強耕地占補平衡規范管理，落實(shí)藏糧于地、藏糧于技戰略，提高糧食綜合生產(chǎn)能力，保障國家糧食安全，為實(shí)現“兩個(gè)一百年”奮斗目標、實(shí)現中華民族偉大復興中國夢(mèng)構筑堅實(shí)的資源基礎。

　　(二)基本原則

　　——堅持嚴保嚴管。強化耕地保護意識，強化土地用途管制，強化耕地質(zhì)量保護與提升，堅決防止耕地占補平衡中補充耕地數量不到位、補充耕地質(zhì)量不到位的問(wèn)題，堅決防止占多補少、占優(yōu)補劣、占水田補旱地的現象。已經(jīng)確定的耕地紅線(xiàn)絕不能突破，已經(jīng)劃定的城市周邊永久基本農田絕不能隨便占用。

　　——堅持節約優(yōu)先。統籌利用存量和新增建設用地，嚴控增量、盤(pán)活存量、優(yōu)化結構、提高效率，實(shí)行建設用地總量和強度雙控，提高土地節約集約利用水平，以更少的土地投入支撐經(jīng)濟社會(huì )可持續發(fā)展。

　　——堅持統籌協(xié)調。充分發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，強化耕地保護主體責任，健全利益調節機制，激勵約束并舉，完善監管考核制度，實(shí)現耕地保護與經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展、生態(tài)文明建設相統籌，耕地保護責權利相統一。

　　——堅持改革創(chuàng )新。適應經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)和供給側結構性改革要求，突出問(wèn)題導向，完善永久基本農田管控體系，改進(jìn)耕地占補平衡管理方式，實(shí)行占補平衡差別化管理政策，拓寬補充耕地途徑和資金渠道，不斷完善耕地保護和占補平衡制度，把握好經(jīng)濟發(fā)展與耕地保護的關(guān)系。

　　(三)總體目標。牢牢守住耕地紅線(xiàn)，確保實(shí)有耕地數量基本穩定、質(zhì)量有提升。到2020年，全國耕地保有量不少于18.65億畝，永久基本農田保護面積不少于15.46億畝，確保建成8億畝、力爭建成10億畝高標準農田，穩步提高糧食綜合生產(chǎn)能力，為確保谷物基本自給、口糧絕對安全提供資源保障。耕地保護制度和占補平衡政策體系不斷完善，促進(jìn)形成保護更加有力、執行更加順暢、管理更加高效的耕地保護新格局。

　　二、嚴格控制建設占用耕地

　　(四)加強土地規劃管控和用途管制。充分發(fā)揮土地利用總體規劃的整體管控作用，從嚴核定新增建設用地規模，優(yōu)化建設用地布局，從嚴控制建設占用耕地特別是優(yōu)質(zhì)耕地。實(shí)行新增建設用地計劃安排與土地節約集約利用水平、補充耕地能力掛鉤，對建設用地存量規模較大、利用粗放、補充耕地能力不足的區域，適當調減新增建設用地計劃。探索建立土地用途轉用許可制，強化非農建設占用耕地的轉用管控。

　　(五)嚴格永久基本農田劃定和保護。全面完成永久基本農田劃定，將永久基本農田劃定作為土地利用總體規劃的規定內容，在規劃批準前先行核定并上圖入庫、落地到戶(hù)，并與農村土地承包經(jīng)營(yíng)權確權登記相結合，將永久基本農田記載到農村土地承包經(jīng)營(yíng)權證書(shū)上。糧食生產(chǎn)功能區和重要農產(chǎn)品生產(chǎn)保護區范圍內的耕地要優(yōu)先劃入永久基本農田，實(shí)行重點(diǎn)保護。永久基本農田一經(jīng)劃定，任何單位和個(gè)人不得擅自占用或改變用途。強化永久基本農田對各類(lèi)建設布局的約束，各地區各有關(guān)部門(mén)在編制城鄉建設、基礎設施、生態(tài)建設等相關(guān)規劃，推進(jìn)多規合一過(guò)程中，應當與永久基本農田布局充分銜接，原則上不得突破永久基本農田邊界。一般建設項目不得占用永久基本農田，重大建設項目選址確實(shí)難以避讓永久基本農田的，在可行性研究階段，必須對占用的必要性、合理性和補劃方案的可行性進(jìn)行嚴格論證，通過(guò)國土資源部用地預審;農用地轉用和土地征收依法依規報國務(wù)院批準。嚴禁通過(guò)擅自調整縣鄉土地利用總體規劃，規避占用永久基本農田的審批。

　　(六)以節約集約用地緩解建設占用耕地壓力。實(shí)施建設用地總量和強度雙控行動(dòng)，逐級落實(shí)“十三五”時(shí)期建設用地總量和單位國內生產(chǎn)總值占用建設用地面積下降的目標任務(wù)。盤(pán)活利用存量建設用地，推進(jìn)建設用地二級市場(chǎng)改革試點(diǎn)，促進(jìn)城鎮低效用地再開(kāi)發(fā)，引導產(chǎn)能過(guò)剩行業(yè)和“僵尸企業(yè)”用地退出、轉產(chǎn)和兼并重組。完善土地使用標準體系，規范建設項目節地評價(jià)，推廣應用節地技術(shù)和節地模式，強化節約集約用地目標考核和約束，推動(dòng)有條件的地區實(shí)現建設用地減量化或零增長(cháng)，促進(jìn)新增建設不占或盡量少占耕地。

　　三、改進(jìn)耕地占補平衡管理

　　(七)嚴格落實(shí)耕地占補平衡責任。完善耕地占補平衡責任落實(shí)機制。非農建設占用耕地的，建設單位必須依法履行補充耕地義務(wù)，無(wú)法自行補充數量、質(zhì)量相當耕地的，應當按規定足額繳納耕地開(kāi)墾費。地方各級政府負責組織實(shí)施土地整治，通過(guò)土地整理、復墾、開(kāi)發(fā)等推進(jìn)高標準農田建設，增加耕地數量、提升耕地質(zhì)量，以縣域自行平衡為主、省域內調劑為輔、國家適度統籌為補充，落實(shí)補充耕地任務(wù)。各省(自治區、直轄市)政府要依據土地整治新增耕地平均成本和占用耕地質(zhì)量狀況等，制定差別化的耕地開(kāi)墾費標準。對經(jīng)依法批準占用永久基本農田的，繳費標準按照當地耕地開(kāi)墾費最高標準的兩倍執行。

　　(八)大力實(shí)施土地整治，落實(shí)補充耕地任務(wù)。各省(自治區、直轄市)政府負責統籌落實(shí)本地區年度補充耕地任務(wù)，確保省域內建設占用耕地及時(shí)保質(zhì)保量補充到位。拓展補充耕地途徑，統籌實(shí)施土地整治、高標準農田建設、城鄉建設用地增減掛鉤、歷史遺留工礦廢棄地復墾等，新增耕地經(jīng)核定后可用于落實(shí)補充耕地任務(wù)。在嚴格保護生態(tài)前提下，科學(xué)劃定宜耕土地后備資源范圍，禁止開(kāi)墾嚴重沙化土地，禁止在25度以上陡坡開(kāi)墾耕地，禁止違規毀林開(kāi)墾耕地。鼓勵地方統籌使用相關(guān)資金實(shí)施土地整治和高標準農田建設。充分發(fā)揮財政資金作用，鼓勵采取政府和社會(huì )資本合作(PPP)模式、以獎代補等方式，引導農村集體經(jīng)濟組織、農民和新型農業(yè)經(jīng)營(yíng)主體等，根據土地整治規劃投資或參與土地整治項目，多渠道落實(shí)補充耕地任務(wù)。

　　(九)規范省域內補充耕地指標調劑管理�？h(市、區)政府無(wú)法在本行政轄區內實(shí)現耕地占補平衡的，可在市域內相鄰的縣(市、區)調劑補充，仍無(wú)法實(shí)現耕地占補平衡的，可在省域內資源條件相似的地區調劑補充。各省(自治區、直轄市)要規范補充耕地指標調劑管理，完善價(jià)格形成機制，綜合考慮補充耕地成本、資源保護補償和管護費用等因素，制定調劑指導價(jià)格。

　　(十)探索補充耕地國家統籌。根據各地資源環(huán)境承載狀況、耕地后備資源條件、土地整治新增耕地潛力等，分類(lèi)實(shí)施補充耕地國家統籌。耕地后備資源嚴重匱乏的直轄市，新增建設占用耕地后，新開(kāi)墾耕地數量不足以補充所占耕地數量的，可向國務(wù)院申請國家統籌;資源環(huán)境條件嚴重約束、補充耕地能力嚴重不足的省份，對由于實(shí)施國家重大建設項目造成的補充耕地缺口，可向國務(wù)院申請國家統籌。經(jīng)國務(wù)院批準后，有關(guān)省份按規定標準向中央財政繳納跨省補充耕地資金，中央財政統籌安排落實(shí)國家統籌補充耕地任務(wù)所需經(jīng)費，在耕地后備資源豐富省份落實(shí)補充耕地任務(wù)�？缡⊙a充耕地資金收取標準綜合考慮補充耕地成本、資源保護補償、管護費用及區域差異等因素確定，具體辦法由財政部會(huì )同國土資源部另行制定。

　　(十一)嚴格補充耕地檢查驗收。市縣政府要加強對土地整治和高標準農田建設項目的全程管理，規范項目規劃設計，強化項目日常監管和施工監理。做好項目竣工驗收，嚴格新增耕地數量認定，依據相關(guān)技術(shù)規程評定新增耕地質(zhì)量。經(jīng)驗收合格的新增耕地，應當及時(shí)在年度土地利用變更調查中進(jìn)行地類(lèi)變更。省級政府要做好對市縣補充耕地的檢查復核，確保數量質(zhì)量到位。

　　四、推進(jìn)耕地質(zhì)量提升和保護

　　(十二)大規模建設高標準農田。各省(自治區、直轄市)要根據全國高標準農田建設總體規劃和全國土地整治規劃的安排，逐級分解高標準農田建設任務(wù)，統一建設標準、統一上圖入庫、統一監管考核。建立政府主導、社會(huì )參與的工作機制，以財政資金引導社會(huì )資本參與高標準農田建設，充分調動(dòng)各方積極性。加強高標準農田后期管護，按照誰(shuí)使用、誰(shuí)管護和誰(shuí)受益、誰(shuí)負責的原則，落實(shí)高標準農田基礎設施管護責任。高標準農田建設情況要統一納入國土資源遙感監測“一張圖”和綜合監管平臺，實(shí)行在線(xiàn)監管，統一評估考核。

　　(十三)實(shí)施耕地質(zhì)量保護與提升行動(dòng)。全面推進(jìn)建設占用耕地耕作層剝離再利用，市縣政府要切實(shí)督促建設單位落實(shí)責任，將相關(guān)費用列入建設項目投資預算，提高補充耕地質(zhì)量。將中低質(zhì)量的耕地納入高標準農田建設范圍，實(shí)施提質(zhì)改造，在確保補充耕地數量的同時(shí)，提高耕地質(zhì)量，嚴格落實(shí)占補平衡、占優(yōu)補優(yōu)。加強新增耕地后期培肥改良，綜合采取工程、生物、農藝等措施，開(kāi)展退化耕地綜合治理、污染耕地阻控修復等，加速土壤熟化提質(zhì)，實(shí)施測土配方施肥，強化土壤肥力保護，有效提高耕地產(chǎn)能。

　　(十四)統籌推進(jìn)耕地休養生息。對25度以上坡耕地、嚴重沙化耕地、重要水源地15-25度坡耕地、嚴重污染耕地等有序開(kāi)展退耕還林還草，不得將確需退耕還林還草的耕地劃為永久基本農田，不得將已退耕還林還草的土地納入土地整治項目，不得擅自將永久基本農田、土地整治新增耕地和坡改梯耕地納入退耕范圍。積極穩妥推進(jìn)耕地輪作休耕試點(diǎn)，加強輪作休耕耕地管理，不得減少或破壞耕地，不得改變耕地地類(lèi)，不得削弱農業(yè)綜合生產(chǎn)能力;加大輪作休耕耕地保護和改造力度，優(yōu)先納入高標準農田建設范圍。因地制宜實(shí)行免耕少耕、深松淺翻、深施肥料、糧豆輪作套作的保護性耕作制度，提高土壤有機質(zhì)含量，平衡土壤養分，實(shí)現用地與養地結合，多措并舉保護提升耕地產(chǎn)能。

　　(十五)加強耕地質(zhì)量調查評價(jià)與監測。建立健全耕地質(zhì)量和耕地產(chǎn)能評價(jià)制度，完善評價(jià)指標體系和評價(jià)方法，定期對全國耕地質(zhì)量和耕地產(chǎn)能水平進(jìn)行全面評價(jià)并發(fā)布評價(jià)結果。完善土地調查監測體系和耕地質(zhì)量監測網(wǎng)絡(luò )，開(kāi)展耕地質(zhì)量年度監測成果更新。

　　五、健全耕地保護補償機制

　　(十六)加強對耕地保護責任主體的補償激勵。積極推進(jìn)中央和地方各級涉農資金整合，綜合考慮耕地保護面積、耕地質(zhì)量狀況、糧食播種面積、糧食產(chǎn)量和糧食商品率，以及耕地保護任務(wù)量等因素，統籌安排資金，按照誰(shuí)保護、誰(shuí)受益的原則，加大耕地保護補償力度。鼓勵地方統籌安排財政資金，對承擔耕地保護任務(wù)的農村集體經(jīng)濟組織和農戶(hù)給予獎補。獎補資金發(fā)放要與耕地保護責任落實(shí)情況掛鉤，主要用于農田基礎設施后期管護與修繕、地力培育、耕地保護管理等。

　　(十七)實(shí)行跨地區補充耕地的利益調節。在生態(tài)條件允許的前提下，支持耕地后備資源豐富的國家重點(diǎn)扶貧地區有序推進(jìn)土地整治增加耕地，補充耕地指標可對口向省域內經(jīng)濟發(fā)達地區調劑，補充耕地指標調劑收益由縣級政府通過(guò)預算安排用于耕地保護、農業(yè)生產(chǎn)和農村經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展。省(自治區、直轄市)政府統籌耕地保護和區域協(xié)調發(fā)展，支持占用耕地地區在支付補充耕地指標調劑費用基礎上，通過(guò)實(shí)施產(chǎn)業(yè)轉移、支持基礎設施建設等多種方式，對口扶持補充耕地地區，調動(dòng)補充耕地地區保護耕地的積極性。

　　六、強化保障措施和監管考核

　　(十八)加強組織領(lǐng)導。各地區各有關(guān)部門(mén)要按照本意見(jiàn)精神，抓緊研究制定貫徹落實(shí)具體方案，強化耕地保護工作責任和保障措施。建立黨委領(lǐng)導、政府負責、部門(mén)協(xié)同、公眾參與、上下聯(lián)動(dòng)的共同責任機制，地方各級黨委和政府要樹(shù)立保護耕地的強烈意識，切實(shí)擔負起主體責任，采取積極有效措施，嚴格源頭控制，強化過(guò)程監管，確保本行政區域內耕地保護責任目標全面落實(shí);地方各級政府主要負責人要承擔起耕地保護第一責任人的責任，組織相關(guān)部門(mén)按照職責分工履職盡責，充分調動(dòng)農村集體經(jīng)濟組織、農民和新型農業(yè)經(jīng)營(yíng)主體保護耕地的積極性，形成保護耕地合力。

　　(十九)嚴格監督檢查。完善國土資源遙感監測“一張圖”和綜合監管平臺，擴大全天候遙感監測范圍，對永久基本農田實(shí)行動(dòng)態(tài)監測，加強對土地整治過(guò)程中的生態(tài)環(huán)境保護，強化耕地保護全流程監管。加強耕地保護信息化建設，建立耕地保護數據與信息部門(mén)共享機制。健全土地執法聯(lián)動(dòng)協(xié)作機制，嚴肅查處土地違法違規行為。國家土地督察機構要加強對省級政府實(shí)施土地利用總體規劃、履行耕地保護目標責任、健全耕地保護制度等情況的監督檢查。

　　(二十)完善責任目標考核制度。完善省級政府耕地保護責任目標考核辦法，全面檢查和考核耕地與永久基本農田保護情況、高標準農田建設任務(wù)完成情況、補充耕地任務(wù)完成情況、耕地占補平衡落實(shí)情況等。經(jīng)國務(wù)院批準，國土資源部會(huì )同農業(yè)部、國家統計局等有關(guān)部門(mén)下達省級政府耕地保護責任目標，作為考核依據。各省級政府要層層分解耕地保護任務(wù)，落實(shí)耕地保護責任目標，完善考核制度和獎懲機制。耕地保護責任目標考核結果作為領(lǐng)導干部實(shí)績(jì)考核、生態(tài)文明建設目標評價(jià)考核的重要內容。探索編制土地資源資產(chǎn)負債表，完善耕地保護責任考核體系。實(shí)行耕地保護黨政同責，對履職不力、監管不嚴、失職瀆職的，依紀依規追究黨政領(lǐng)導責任。

　　(新華社北京1月23日電)

　　俯瞰長(cháng)興縣煤山鎮由一家粘土礦礦區改建的青年科技創(chuàng )業(yè)園(2016年11月4日攝)。該科技創(chuàng )業(yè)園占地61.8畝，總投資1.55億元，計劃建設標準廠(chǎng)房8棟，目前已建成標準廠(chǎng)房4棟，已經(jīng)有多家企業(yè)入駐創(chuàng )業(yè)園。

　　長(cháng)興縣是浙江省的礦業(yè)大縣，近年來(lái)隨著(zhù)礦山整治工作的推進(jìn)，遺留下大量的廢棄礦山。長(cháng)興縣根據“宜建則建”的原則，化廢為寶形成工業(yè)用地，取得了保護耕地和拓展用地空間的雙重效果。全縣廢棄礦山改造成為工業(yè)用地的共有上千畝，分別建成了工業(yè)園區、專(zhuān)業(yè)性的工業(yè)基地、企業(yè)等，大大提高了廢棄礦山的土地利用率。(新華社發(fā))