去年年末，與中央經(jīng)濟工作會(huì )議套開(kāi)的中央城鎮化工作會(huì )議，明確提出推進(jìn)新型城鎮化的6項任務(wù)。作為全面深化改革元年，在2014年，中央出臺《國家新型城鎮化規劃》(下稱(chēng)《規劃》)幾成定局。

　　日前，中國人民大學(xué)地方政府發(fā)展戰略研究中心主任彭真懷接受《第一財經(jīng)日報》記者專(zhuān)訪(fǎng)時(shí)表示，新型城鎮化有三個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題：一是改革命題，還是增長(cháng)命題;二是主體究竟是大城市還是小城鎮;三是政府主導還是市場(chǎng)主導。

　　新型城鎮化的三大爭議

　　第一財經(jīng)日報：2013年的中央城鎮化工作會(huì )議從去年年初一直推遲到12月才召開(kāi)，外界認為其中存在一些爭議，你怎么來(lái)看這種爭議？

　　彭真懷：城鎮化問(wèn)題并不能單純著(zhù)眼于一地一隅。如果將視野放在人類(lèi)歷史發(fā)展這一格局下，新型城鎮化的提出具有里程碑意義。

　　圍繞新型城鎮化，目前，理論和實(shí)踐探討中存在爭議的地方，首先是，新型城鎮化是改革命題，還是增長(cháng)命題。

　　我認為新型城鎮化更多的是改革的命題。之所以存在爭議，就因為其中牽涉利益改革。新型城鎮化至少牽涉39項制度改革。就中國而言，這些問(wèn)題尤為復雜迫切。

　　到底是改革還是增長(cháng)的命題，我們必須弄清楚。如果再糾纏于表象討論，而忽略本質(zhì)問(wèn)題，就將面臨不可估量的破壞性甚至災難性后果。

　　當然，不能否認城市群的價(jià)值。所謂的城市群，指的是以一個(gè)中心城市為主，依次遞進(jìn)，通過(guò)點(diǎn)、線(xiàn)結合的方式，圍繞核心城市形成衛星城、小城鎮，形成產(chǎn)業(yè)分工，然后通過(guò)公共交通將每個(gè)小城鎮連接起來(lái)，疏散核心城區的壓力。

　　坦率來(lái)講，城市群在中國的發(fā)展并不成熟。中央高層也多次提出，中國的大城市規模都夠大了，再“攤大餅”已經(jīng)是難以為繼，反觀(guān)中小城市和小城鎮發(fā)育又不足。

　　當前城鎮化的重點(diǎn)，應該積極挖掘中小城市發(fā)展潛力，更好地發(fā)展小城鎮。以及把有條件的東部地區中心鎮、中西部地區縣城和重要邊境口岸逐步發(fā)展成為中小城市。

　　就十八屆三中全會(huì )而言，中央的態(tài)度非常明確，未來(lái)支持的重點(diǎn)是放在那些吸納農民多的小城市和重點(diǎn)鎮，對地級市以上城市的發(fā)展非常謹慎。如允許地方政府發(fā)債拓寬城建融資渠道，背后的含義就是解決這些城市的歷史遺留問(wèn)題，完善城市基礎設施投資和運營(yíng)。

　　既然如此，我認為，中央應該給縣城和小城鎮30年的培育期，并通過(guò)政府這只“有形的手”去推動(dòng)縣城和小城鎮的發(fā)展。

　　在30年的培育期內，將會(huì )形成30萬(wàn)人左右的縣域市，一個(gè)縣域中存在3～5個(gè)重點(diǎn)鎮，每個(gè)小城鎮有10萬(wàn)人左右。這種城鎮化格局之所以存在并成為未來(lái)的主要方向，主要是受到國內糧食安全、債務(wù)風(fēng)險、產(chǎn)能過(guò)剩、就業(yè)壓力、生態(tài)惡化和資源枯竭等多重因素的約束。

　　此外，(新型城鎮化)政府主導還是市場(chǎng)主導。我認為，新型城鎮化需要由政府主導。這主要是基于國情，一是政治體制，二是政府主導的規劃，三是彌補市場(chǎng)失靈。

　　因為借鑒國際經(jīng)驗，美國城鎮結構的90%的人口分布在小城鎮，德國城鎮結構的95%的人口分布在小城鎮。從國內經(jīng)驗來(lái)看，長(cháng)三角、珠三角之所以發(fā)達，共同點(diǎn)就在于小城鎮，縣域經(jīng)濟發(fā)達。換句話(huà)說(shuō)，只有通過(guò)政府主導的方式，才能推動(dòng)小城鎮發(fā)展。

　　新型城鎮化是一個(gè)重大的改革命題，也就意味著(zhù)，必須對新型城鎮化進(jìn)行頂層設計。這樣，以新型城鎮化統攬改革全局，就能夠找到一條主線(xiàn)，綱舉目張，一以貫之地解決我國諸多久改不動(dòng)的問(wèn)題。

　　讓農民受人尊重

　　日報：在新型城鎮化的歷史進(jìn)程中，“三農”領(lǐng)域的改革該如何推動(dòng)呢？

　　彭真懷：如果認識到新型城鎮化是改革命題的話(huà)，那么“三農”領(lǐng)域的改革已經(jīng)到了非改不可的地步。

　　包括上世紀80年代在內，至今，中央已經(jīng)出臺了15個(gè)“一號文件”推動(dòng)解決“三農”問(wèn)題，2014年還會(huì )出臺文件。但目前，農民貧窮、農業(yè)困難和農村落后并未得到根本緩解。當然，這也同樣是世界上所有國家都面臨的問(wèn)題。

　　中國的城鎮化率，即使按照李克強總理曾經(jīng)提到的35%左右，還有65%的農民。如何解決“三農”問(wèn)題呢？那就是改革。如果能夠順利推動(dòng)，那么我認為，在“十八大”上提出的新型城鎮化將會(huì )是繼1982年家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制、1992年提出發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟之后，改革開(kāi)放35年來(lái)的第三次制度創(chuàng )新。

　　如何實(shí)現新型城鎮化，我認為應該進(jìn)行試點(diǎn)。全國有2800多個(gè)縣和縣級市，拿出百分之一，也就是30個(gè)，包括不同地區，進(jìn)行因地制宜的試點(diǎn)，探索出新路。

　　不過(guò)，新型城鎮化要解決的根本問(wèn)題，一定是農民收入問(wèn)題、農業(yè)困難問(wèn)題和農村落后問(wèn)題。關(guān)鍵在于農業(yè)現代化，解決糧食安全問(wèn)題。這個(gè)根子不抓住，其他的都是細枝末節。

　　從大的格局來(lái)講，中國的農業(yè)必須區域化布局、規�；�種植、標準化生產(chǎn)。農村、農民應該集中，土地應該是確權不確地，其中重點(diǎn)需要考慮的是誰(shuí)來(lái)種地，誰(shuí)來(lái)養豬，讓農民成為一種受人尊重的職業(yè)，進(jìn)行農業(yè)的大規模經(jīng)營(yíng)。

　　通過(guò)試點(diǎn)，需要解決的問(wèn)題包括農民增收。當然，也包括財產(chǎn)性收入。這就涉及土地制度該如何改革。農民集中居住后，應該賦予其對房屋的產(chǎn)權，隨后配套出臺文件，允許其抵押、貸款、繼承等。

　　最終，通過(guò)對村莊的合并，一則農民的就業(yè)安置，可以實(shí)現農民的工資性收入;二則通過(guò)農民的承包地實(shí)現經(jīng)營(yíng)性收入。其中，初級階段是土地的租金收入，高級階段是股份收入。隨著(zhù)工商資本下鄉，農民還可以以土地入股。

　　除此以外，還會(huì )包括政策性收入。需要注意的是，我國的農業(yè)補貼只占農民人均純收入的4%不到。美國是40%，日本是40%，歐盟是25%，西北歐國家是60%。

　　并且，我國的補貼方式還存在著(zhù)嚴重漏洞。主要是表現在，以每個(gè)人名下的承包地，而不是以生產(chǎn)的糧食為標準進(jìn)行補貼。應該反之，這是由于補貼的真正目的是為了增加產(chǎn)品的供給。

　　城鎮化規劃的預期

　　日報：中央城鎮化工作會(huì )議已經(jīng)召開(kāi)，不過(guò)相對具體的落地規劃尚未出臺。那么對于未來(lái)的規劃，你有哪些預期呢？

　　彭真懷：應該可以預期，規劃會(huì )圍繞中央城鎮化工作會(huì )議的原則展開(kāi)，不過(guò)還是會(huì )先進(jìn)行試點(diǎn)，因地制宜，試點(diǎn)先行，逐步推開(kāi)，采取點(diǎn)、線(xiàn)、面的方式。這就為國家財政資金分期分批投入，和政策逐步到位，做一個(gè)很好的預留并非全面推開(kāi)。

　　其中試點(diǎn)建議有，對地級以上城市提出具體辦法，如消除地方債務(wù)、棚戶(hù)區改造、放開(kāi)社會(huì )資本等等。

　　對于小城市和小城鎮的發(fā)展做出重點(diǎn)部署。如加強對縣城和小城鎮的扶持，包括兩個(gè)方面，一是，對于一些經(jīng)濟實(shí)力強的縣城，會(huì )逐步放開(kāi)審批條件，改縣升市，賦予其相對管理權限;二是，對于經(jīng)濟強鎮，賦予經(jīng)濟實(shí)力相適應的經(jīng)濟管理權限。

　　關(guān)于資金。在多元化的資金投入渠道上，中央會(huì )啟動(dòng)一些開(kāi)發(fā)性金融或者政策性金融的啟動(dòng)資金作為引導，吸引民間資本參與。

　　關(guān)于土地。一是，在地級以上城市，可能會(huì )更多地盤(pán)活老城區和城中村、棚戶(hù)區的土地資源。針對小城市和重點(diǎn)鎮，值得期待的是農村宅基地試點(diǎn)，將其變?yōu)檗r民的財產(chǎn)所有權。還有農民的承包地。

　　關(guān)于人。中央明確將財政轉移與農民落戶(hù)結合起來(lái)。今后這個(gè)問(wèn)題上會(huì )有明確的提法。還有對省管縣的改革的問(wèn)題。加強省一級政府對縣一級的資源的支配，或者財政省縣直接對接，繞開(kāi)地級市對縣級資源的擠壓。

　　關(guān)于產(chǎn)業(yè)。中央會(huì )鮮明提出產(chǎn)業(yè)的有序轉移，培育縣域經(jīng)濟。會(huì )將城市的公共設施有序向小城市和小城鎮轉移。當然，也會(huì )更加強調生態(tài)、低碳城鎮化的作用。

　　在新型城鎮化的規劃當中，也會(huì )提到支持工商資本到農村發(fā)展適合企業(yè)化經(jīng)營(yíng)的現代種養業(yè)。承包地與農民的關(guān)系，會(huì )通過(guò)租金或者股份的形式來(lái)體現，參與到企業(yè)與農民的利益共同體中。

　　關(guān)鍵的是政府發(fā)揮統攬全局的作用。正如三中全會(huì )中所講：“經(jīng)濟體制改革是全面深化改革的重點(diǎn)，核心問(wèn)題是處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系，使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。”