在十七屆三中全會(huì )審議通過(guò)的《中共中央關(guān)于推進(jìn)農村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》里，農村金融制度成為六大金融制度之一�！斑@表明政府更加強調農村金融在農村經(jīng)濟中的發(fā)展作用，成為現代農村經(jīng)濟的核心�！敝醒朕r村工作領(lǐng)導小組辦公室副局長(cháng)陳劍波表示。而在十七屆三中全會(huì )召開(kāi)之后，如何使農村金融制度的設計更好地服務(wù)農村經(jīng)濟發(fā)展成為決策者亟待解決的問(wèn)題。

　　事實(shí)上，中央政府在2007年年初召開(kāi)的全國金融工作會(huì )議上就曾提出，要在農村建立多層次、廣覆蓋、可持續發(fā)展的農村金融體系，建立和小額信貸互為補充、互相匹配、分工合理完整的金融體系。

　　對于多層次金融體系的含義，中國社會(huì )科學(xué)院農村發(fā)展研究所黨委書(shū)記、副所長(cháng)杜曉山表示，一方面是指幾個(gè)大市場(chǎng)的多層次，包括銀行業(yè)市場(chǎng)、資本市場(chǎng)和保險市場(chǎng)�！般y行業(yè)市場(chǎng)中涉及比較多的是信貸市場(chǎng)，與信貸市場(chǎng)相比，農村金融在資本市場(chǎng)和保險市場(chǎng)所占量微乎其微�！眴尉豌y行業(yè)體系來(lái)看，又分為兩方面。一方面是政策性、商業(yè)性和合作性金融，包括民間非正規金融；另一方面是銀行借貸的客戶(hù)定位。多層次還體現在同一個(gè)組織內，針對不同客戶(hù)群，推出不同的金融產(chǎn)品。所以說(shuō)，多層次包含多元化的內容。

　　陳劍波則認為，創(chuàng )新農村金融體制，內容非常豐富，不光是銀行業(yè)，還包括保險、資產(chǎn)管理、租賃等其他金融業(yè)。因此，“建立現代農村金融制度，是整個(gè)金融體制更為長(cháng)遠的架構，絕對不是單一的只針對銀行一類(lèi)金融服務(wù)機構�！�

　　對農村金融體系的主體架構，國務(wù)院發(fā)展研究中心金融研究所研究員高偉認為，農村金融體系的主體是商業(yè)性金融、合作性金融和政策性金融，這幾種金融機構主要活躍于貨幣市場(chǎng)，為農村生產(chǎn)和農民生活提供中短期資金服務(wù)。高偉認為，首先應該強化幾類(lèi)農村金融機構的支農功能，“要規定縣域內銀行業(yè)金融機構新吸收的存款，應主要用于當地發(fā)放貸款，并安排好配套激勵政策，引導更多的資金流向農村。這一點(diǎn)很重要�！�

　　其次，要放寬農村金融準入政策，增強農村金融體系的競爭性，在競爭中提高農村金融服務(wù)水平。

　　另外，適應現代農業(yè)發(fā)展的需要，還要發(fā)揮資本市場(chǎng)的作用，為農業(yè)生產(chǎn)提供中長(cháng)期資金服務(wù)。這就需要發(fā)揮股票、債券融資的功能，探索土地債券的有效實(shí)現形式。要積極發(fā)展多種形式的農業(yè)、農村保險和農產(chǎn)品期貨，創(chuàng )新?lián)�保機制，逐步建立存款保險制度，分散和降低整個(gè)農村金融體系的系統性風(fēng)險�！斑@些都是基礎性工作，是完善農村金融體系的重要內容�！备邆ケ硎�。

討論嘉賓：
中國社會(huì )科學(xué)院農村發(fā)展研究所黨委書(shū)記、副所長(cháng)杜曉山
中央農村工作領(lǐng)導小組辦公室副局長(cháng)陳劍波（說(shuō)明，此文已經(jīng)陳局長(cháng)審查，盧曉平）
國務(wù)院發(fā)展研究中心金融研究所 高偉

　　農村政策金融是引導

　　上海證券報：我國已經(jīng)初步形成包括銀行、保險、擔保、資產(chǎn)等業(yè)務(wù)類(lèi)型的農村政策性金融體系，在建設現代農村金融制度的過(guò)程中，農村政策性金融體系如何進(jìn)一步補充和完善？

　　陳劍波：所謂政策性金融體系，包括政策性銀行、保險，以后還將有新的金融業(yè)涉足。

　　具體地說(shuō)，近些年國家開(kāi)發(fā)銀行做了很多工作，包括開(kāi)發(fā)性貸款和利用政府構建的信用平臺發(fā)放貸款等，開(kāi)始發(fā)揮政策性金融的作用，效果不錯。作為專(zhuān)門(mén)為農村服務(wù)的農業(yè)發(fā)展銀行，累計的虧損和不良資產(chǎn)等大量包袱還沒(méi)有消化，要想發(fā)揮作用還要受到限制。目前政策性農業(yè)保險剛起步，規模還較小。整體而言，農村市場(chǎng)政策性金融嚴重缺位。

　　實(shí)際上，對開(kāi)拓農村市場(chǎng)的銀行，是商業(yè)性還是政策性完全劃分清楚是一件比較困難的事，況且，兩者相互之間是動(dòng)態(tài)變化。從目前農村政策性金融需求看，最迫切的是長(cháng)期的基礎設施建設投資，這將對整個(gè)農業(yè)未來(lái)發(fā)展產(chǎn)生很大影響，但卻無(wú)法從現有金融系統得到滿(mǎn)足。

　　杜曉山：農村政策性金融體系的完善是一個(gè)比較長(cháng)的過(guò)程。

　　例如，人民銀行于2005年在5個(gè)省設立了7個(gè)小額貸款公司進(jìn)行試點(diǎn)，直到2008年才形成了一個(gè)正式文件，確定由各省根據本省情況來(lái)決定是否設立小額貸款公司。再比如，銀監會(huì )2006年底出臺村鎮銀行、貸款公司和農村資金互助社這三項政策，當時(shí)在6個(gè)省設立了試點(diǎn)，2008年擴大到在30個(gè)省設立試點(diǎn)，每個(gè)省只設兩、三家，明年將會(huì )把試點(diǎn)范圍再擴大，但沒(méi)有說(shuō)要全面推行。因此，體系的建立要經(jīng)歷一個(gè)過(guò)程，并且，隨著(zhù)時(shí)間的推移還要做適當調整。

　　農業(yè)保險是小額保險里最難的一種，現在剛剛開(kāi)始。我們目前所接觸到的許多小額農村保險，實(shí)際上指的是相對簡(jiǎn)單的人身保險，做真正的農業(yè)保險是最難的。因此，我們還要經(jīng)歷漫長(cháng)的過(guò)程。

　　當然，農業(yè)政策性金融體系在農村推進(jìn)速度慢和風(fēng)險大有關(guān)，如果有配套政策措施，推進(jìn)速度會(huì )加快。配套措施包括直接配套和間接配套，直接配套是指發(fā)展當地基礎設施建設，支持社會(huì )發(fā)展事業(yè)，采取糧食直補等一些農業(yè)直補措施；間接配套是指提供補助、啟動(dòng)資金、提供擔保等。如果配套措施做得好，降低信貸風(fēng)險，金融機構自然愿意進(jìn)入農村市場(chǎng)。

　　高偉：我國是農業(yè)大國，農業(yè)還是弱勢產(chǎn)業(yè)。農村需要的、商業(yè)性金融不愿或無(wú)力進(jìn)入的領(lǐng)域，就需要發(fā)揮政策性金融的作用。政策性金融是商業(yè)性金融的補充。隨著(zhù)農業(yè)經(jīng)濟的發(fā)展和農村金融市場(chǎng)的不斷完善，商業(yè)性金融覺(jué)著(zhù)有利可圖愿意進(jìn)入了，政策性金融就要逐漸退出，不能與商業(yè)性金融爭利。當前，各類(lèi)政策性金融機構要加大對農業(yè)開(kāi)發(fā)和農村基礎設施建設中長(cháng)期信貸支持，推動(dòng)傳統農業(yè)向現代農業(yè)的轉變，推動(dòng)城鄉一體化進(jìn)程。

　　農村商業(yè)金融是主體

　　上海證券報：在建設社會(huì )主義新農村的背景下，您如何看待商業(yè)金融機構在農村的發(fā)展？大型商業(yè)金融機構如何通過(guò)金融創(chuàng )新方式進(jìn)入農村市場(chǎng)？

　　陳劍波：目前比較流行的說(shuō)法，認為給三農提供金融服務(wù)，存在風(fēng)險高，沒(méi)收益甚至是虧損，一定要有補貼才能開(kāi)展業(yè)務(wù)，這是與實(shí)際情況不相符合的模糊認識。

　　并不是說(shuō)縣和縣以下的銀行的一定是虧損，一定是需要補貼的。有很多實(shí)際例子表明，包括在國家級貧困縣開(kāi)展農業(yè)金融服務(wù)，也有盈利的。

　　商業(yè)性金融服務(wù)參與農村金融市場(chǎng)是可以盈利的。但問(wèn)題是為什么會(huì )出現大家都怕深入腹地的現狀呢？很大程度上是我們沒(méi)有弄清楚農村金融市場(chǎng)的實(shí)際情況，而是按照自己的想象和經(jīng)驗得出結論。

　　對于商業(yè)金融機構，盈利是首位的。但是，農村客戶(hù)市場(chǎng)盈利空間和城市客戶(hù)盈利空間、方式等完全不一樣，市場(chǎng)差異很大。20多年來(lái)，我們的金融服務(wù)產(chǎn)品，特別是銀行信貸產(chǎn)品、信貸管理體制、風(fēng)險防控的手段、考核制度和激勵機制，包括在上述基礎上建立起來(lái)監管體制等一整套服務(wù)運行模式，都是按照城市客戶(hù)設計的，并不適應農村客戶(hù)。如果將為城市客戶(hù)服務(wù)的運行模式直接嫁接到農村市場(chǎng)，相互之間肯定是不吻合不匹配的，出現虧損也在情理之中。

　　另外，我們還應該注意到，一些部門(mén)談起農村金融，特別愿意講為農戶(hù)貸款提供的服務(wù)。其實(shí)，細分下來(lái)，現在近10億人的農村市場(chǎng)對金融服務(wù)最大的一塊需求是在非農業(yè)，不是純粹的農業(yè)生產(chǎn)需求。統計顯示，農民新增收入一半來(lái)自非農產(chǎn)業(yè)。從國家經(jīng)濟發(fā)展主線(xiàn)看，我國正處于城鎮化的快速發(fā)展進(jìn)程中，職業(yè)遷移過(guò)程中將出現很多新的金融服務(wù)需求。

　　杜曉山：大型商業(yè)金融機構進(jìn)入農村金融市場(chǎng)，從原則上講，有兩方面考慮，一是大型金融機構是否愿意做農村金融業(yè)務(wù)，二是有沒(méi)有做好農村金融業(yè)務(wù)相應的管理、技術(shù)水平。

　　從方法上講，一種方法是通過(guò)批發(fā)、委托，選準零售金融服務(wù)機構，尋找代理去服務(wù)鄉鎮企業(yè)、服務(wù)農戶(hù)。另一種方法是大型商業(yè)金融機構直接做農村金融，既服務(wù)于農村大中型企業(yè)，也服務(wù)于農村小型企業(yè)。還有是針對農戶(hù)、甚至面向低收入農戶(hù)提供小額信貸業(yè)務(wù)，如今年農行就打算推行500萬(wàn)張“惠農卡”。此外，也通過(guò)手機銀行、電話(huà)銀行等服務(wù)居住在偏遠地區、不便去營(yíng)業(yè)網(wǎng)點(diǎn)的農戶(hù)。收益，服務(wù)農村金融機構方式多樣，許多也是探索出來(lái)的正在進(jìn)行的。只要有心做也有能力做，創(chuàng )新就沒(méi)有什么難的。農村和城鎮市場(chǎng)都屬于農村市場(chǎng)，大型商業(yè)金融機構應同時(shí)關(guān)注。

　　高偉：在目前的農村金融體系中，商業(yè)性金融是主體，包括農行、郵儲銀行、村鎮銀行、貸款公司等，農信社系統包括農商行和農合行是地方性銀行，也應該屬于商業(yè)性金融的一部分。

　金融機構需要講政治，講奉獻，這是對的。但我們不能回避這樣一個(gè)現實(shí)，那就是商業(yè)性金融機構服務(wù)農村經(jīng)濟，其出發(fā)點(diǎn)是為了盈利，在這一過(guò)程中產(chǎn)生的各種福利和便利，都是副產(chǎn)品，不是主業(yè)。對于大多數商業(yè)性金融機構而言，只講付出不講回報，只講貢獻不講收益，短時(shí)間行，長(cháng)期肯定不行，因為經(jīng)營(yíng)和財務(wù)上的可持續發(fā)展是金融機構存續的前提。承認這個(gè)現實(shí)，然后制定一系列切實(shí)可行的游戲規則，重構農村金融體系，才能產(chǎn)生意想不到的效果。

　　對于大型商業(yè)金融機構，要努力做好以農村金融為主體的縣域金融這篇大文章。從金融機構角度看，隨著(zhù)城市金融競爭的加劇，利潤空間越來(lái)越小，城鄉金融服務(wù)的利潤率也將日趨平均化，開(kāi)發(fā)并牢牢占據縣域金融，拓寬業(yè)務(wù)并提高市場(chǎng)競爭力，是大型商業(yè)金融機構，必須面對的課題。改善縣域金融服務(wù)，商業(yè)銀行需要結合區域經(jīng)濟運行實(shí)際，適度授信分權，推行以縣級支行為中心的縣域金融資產(chǎn)負債比例管理，并實(shí)施等級行管理；對新增不良貸款要進(jìn)行客觀(guān)公正的評價(jià)，做到獎懲分明；要建立信貸營(yíng)銷(xiāo)的正向激勵機制，鼓勵其充分發(fā)揮貸前調查和貸后監督過(guò)程中的主觀(guān)能動(dòng)性；要認真研究縣域網(wǎng)點(diǎn)撤并后的服務(wù)功能問(wèn)題，加大縣域金融產(chǎn)品設計、推廣力度。要創(chuàng )新業(yè)務(wù)流程，縮短管理鏈條，對縣域的授信要著(zhù)重于規范操作和風(fēng)險度管理，創(chuàng )新信用評級，將縣域經(jīng)濟實(shí)際與金融業(yè)務(wù)管理相結合，制定符合縣域企業(yè)特點(diǎn)的信用等級新標準；要盡快建立多層次的農戶(hù)和農業(yè)中小企業(yè)信用擔保制度，發(fā)揮擔保機構的綜合效能。

　　農村合作金融是基礎

　　上海證券報：作為在世界各國普遍存在并且發(fā)展很成功的農村金融組織形式，農村合作金融被視為未來(lái)農村金融服務(wù)的主要提供者之一，目前我國正在進(jìn)行農村合作金融改革，您認為我國的農村合作金融制度應如何設計？

　　杜曉山：從目前狀況看，大多數合作銀行，目前已經(jīng)不是真正意義上的合作金融，而是商業(yè)金融，在理念、做法上與合作金融有很大區別，只是仍然冠以合作金融的名義。
合作金融應該秉承民主、自愿、一人一票、互助性的原則，而不是追求利潤最大化。從2000年開(kāi)始，人民銀行要求農信社做合作金融，但實(shí)際上行不通，于是在2004年就提出并不強行要求農信社是做合作金融還是做商業(yè)金融，而是要根據當地發(fā)展水平和本機構的情況來(lái)決定采取哪種金融方式，這等于放開(kāi)了對農村信用合作社的限制。因此，現在絕大多數農信社都是以盈利為主要目標的，兼顧一定的合作性質(zhì)。

　　我認為，應該出臺合作金融相關(guān)法規或政策規定，鼓勵真正具有合作性質(zhì)的金融機構產(chǎn)生。例如，農村資金互助合作社應是合作金融的一個(gè)組成部分，但是是否能夠真正做到合作互助，這需要國家鼓勵、政策先行。

　　目前我國農村合作金融的改革和發(fā)展，是整個(gè)金融體系中最薄弱的環(huán)節，改革勢頭不錯、方向也對，但是離真正達到目標，還有很長(cháng)的路要走，還需要非常大的努力。

　　陳劍波：對于農村合作金融改革，社會(huì )上一直有不同認識。因為沒(méi)有相應的法規，法律地位缺失，現在無(wú)法對其進(jìn)行明確界定。因此，對于目前農信社性質(zhì)，現在無(wú)需討論是合作的還是商業(yè)的，可以先生存下來(lái)，不斷改進(jìn)服務(wù)，為社會(huì )提供更好的金融服務(wù)。況且，數據顯示，現有信用社的經(jīng)營(yíng)明顯好轉。而出現的問(wèn)題是否與分散的股權有必然關(guān)系，還需要探討。

　　高偉：農村金融也是金融，之所以能保持其相對獨立性，我認為一是農村金融要以合作金融為基礎，二是和土地掛鉤。我所說(shuō)的合作金融，是真正意義的、農民自己的合作金融，是與農村合作組織結合在一起的合作金融。合作在我國農村發(fā)展前景廣闊，合作將滲透農村經(jīng)濟社會(huì )生活的方方面面。要通過(guò)合作金融的紐帶作用，把農民緊密地聯(lián)系在一起，增強抵御各種自然和市場(chǎng)風(fēng)險的能力，提高市場(chǎng)地位。

　　我國農村金融改革的難點(diǎn)是偏遠落后地區，在那些地區商業(yè)性金融根本無(wú)法生存，并形成了農村金融服務(wù)空白，不能適應新農村建設的需要。在調研中我發(fā)現，合作金融在偏遠落后地區有著(zhù)頑強的生命力。合作金融雖然形式多樣，也有共同的特點(diǎn)，農民掌握著(zhù)合作金融的資金和信貸的控制權，合作金融和農民的利益是一致的，不是對立的。農民自己制定管理辦法、運行機制、積累分配、監督制度、利率、周期和額度等，并在運營(yíng)過(guò)程中不斷修訂和完善。

　　合作金融發(fā)展最艱難的階段是創(chuàng )建期。在這一階段如果沒(méi)有外部的捐贈、撥款或貸款，合作金融將很難持續走下去。合作金融的原始本金（或稱(chēng)種子資金）可以通過(guò)貨幣發(fā)行的方式，或者是財政扶貧注資的形式，由政府向農村無(wú)償提供，同時(shí)吸收社會(huì )各界力量廣泛參與。同時(shí)合作金融也可以考慮在社員內部吸收存款，存款利率由社員討論決定。這樣不僅可以滿(mǎn)足農戶(hù)資金安全的需求，還可以將農民閑散的、小額的資金匯集起來(lái)，形成更大的資金，滿(mǎn)足更多農民的貸款需求。從金融安全的角度看，只要合作金融不對外設柜臺，只在社員內部相互融資，不會(huì )引發(fā)金融危機。在合作金融的發(fā)展過(guò)程中，如何加強橫向聯(lián)合也需要引起注意。

　　農村民間金融是補充

　　上海證券報：目前我國的農村民間金融大量存在并呈現非�；钴S的態(tài)勢，農村民間金融是否應成為農村多層次金融體系中的一環(huán)？應通過(guò)何種手段規范和引導民間金融的發(fā)展？

　　杜曉山：十七屆三中全會(huì )提出了民間金融的發(fā)展思路，即引導和規范民間金融，盡量發(fā)揮其靈活、有效、貼近社區的積極作用，減少負面影響。利用組建小額貸款公司的方法，鼓勵合法合規的民間金融走上臺面，起到補充資金的作用。

　　此外，人民銀行提出要盡快出臺放款人條例，這實(shí)際上就是民間金融的管理條例。目前此項條例初稿已經(jīng)形成，但距離真正出臺還有一段時(shí)間。此條例比小額貸款公司門(mén)檻更低、操作更方便可行，更能有效服務(wù)于農村市場(chǎng)。

　　高偉：民間金融之所以在制度政策抑制下長(cháng)期存在和發(fā)展，并呈活躍之勢，關(guān)鍵是它具有內生性，制度安排簡(jiǎn)單、巧妙、自然，利用了親緣和地緣雙重優(yōu)勢，滿(mǎn)足部分農村資金需求，具有較強的生命力，是多層次農村金融體系的重要一環(huán)。民間金融是一種客觀(guān)存在，有著(zhù)深厚的生存土壤，人為地、刻意地抑制和取消是不尊重客觀(guān)規律的。

　　民間金融的不規范性和自發(fā)性容易引起社會(huì )糾紛，另外民間金融利率較高，誘惑力強，如果被不法分子利用，容易侵害百姓利益，擾亂金融秩序。所以，要使民間金融更為有效發(fā)揮其資金融通作用，重點(diǎn)在于反金融欺詐和向社會(huì )提供風(fēng)險預警信息，要讓民間金融從地下走到地面，在民政或金融監管等部門(mén)注冊，使其在公眾監督、金融監管下運營(yíng)，在陽(yáng)光下運營(yíng)。