2016年1月15日，市委召開(kāi)十一屆十四次全體會(huì )議，市委書(shū)記王小東同志作了重要講話(huà)，會(huì )議提出“要全力推進(jìn)精準脫貧攻堅”，并審議通過(guò)了《關(guān)于貫徹中央和自治區扶貧開(kāi)發(fā)工作重大決策部署 堅決打贏(yíng)脫貧攻堅戰的決定》，提出了一系列新思路、新要求和新舉措，是指導南寧市“十三五”脫貧攻堅的文件。在學(xué)習文件的基礎上，筆者認為，通過(guò)農村土地管理創(chuàng )新，促進(jìn)農民增收，推進(jìn)精準脫貧攻堅大有作為。

　　農民收入分為工資性收入、經(jīng)營(yíng)性收入、轉移性收入和財產(chǎn)性收入4個(gè)部分。雖然當前工資性收入、經(jīng)營(yíng)性收入是農民收入的主體部分，轉移性收入也占一定比重，但由于貧困地區人力資源流失嚴重，加上產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎薄弱，工資性收入增長(cháng)缺乏實(shí)體保障;小農式的分散經(jīng)營(yíng)滿(mǎn)足不了市場(chǎng)化的需求，而且貧困地區大都種植稻谷、玉米等糧食作物，經(jīng)濟作物很少，限制了經(jīng)營(yíng)性收入的增長(cháng)空間;轉移性收入對政策補貼依賴(lài)性較強，受?chē)�家政策影響大，況且轉移性支付屬于“輸血”行為，對增加貧困地區的“造血”功能效果不大。因此，根據貧困地區的實(shí)際情況和未來(lái)發(fā)展趨勢來(lái)看，工資性收入、經(jīng)營(yíng)性收入和轉移性收入增收都存在難以逾越的障礙，而通過(guò)農村土地管理制度創(chuàng )新，促進(jìn)農民財產(chǎn)性收入增收空間較大。

　　一、財產(chǎn)性收入增收空間較大

　　首先，雖然貧困地區人力資源短缺，產(chǎn)業(yè)基礎薄弱，小農分散經(jīng)營(yíng)是主導的生產(chǎn)方式，但從規模來(lái)看，土地資源不一定短缺，相反，由于農村勞動(dòng)力外流，土地撂荒、粗放經(jīng)營(yíng)、一戶(hù)多宅等現象較為普遍，這就為我們通過(guò)土地管理制度創(chuàng )新，增加貧困地區農民土地財產(chǎn)收入準備了物質(zhì)基礎。

　　其次，國家一直以來(lái)不斷賦予農村土地更加完整的產(chǎn)權，創(chuàng )新土地利用方式，給土地松綁，讓土地管理制度改革釋放更多紅利，促進(jìn)農民增收。征地制度改革、建立城鄉統一的建設用地市場(chǎng)、土地流轉等，都有一個(gè)共同的特征，就是土地收益向農民傾斜。因此，未來(lái)土地管理制度改革將會(huì )與促進(jìn)農民增加更加緊密地結合在一起，促進(jìn)農民增收會(huì )成為土地管理制度改革的一個(gè)導向。

　　第三，多地的實(shí)踐證明，土地是農民增加財產(chǎn)性收入的突破口和主體，農村土地整治、土地流轉、盤(pán)活建設用地是土地增收的主要方式。例如，2013年下半年成都市開(kāi)展增加農民財產(chǎn)性收入改革試點(diǎn)工作，主要是以盤(pán)活資源為核心創(chuàng )新體制機制，增加農民土地承包經(jīng)營(yíng)權、集體林權、集體建設用地使用權、宅基地和農村房屋使用權等方面的財產(chǎn)性收入，近3年來(lái)，成都農村居民財產(chǎn)性收入增幅分別為14.4%、18.6%、19.3%。

　　因此，從當前的形勢和條件來(lái)看，土地增收具有很大的空間，土地管理制度創(chuàng )新對扶貧開(kāi)發(fā)有重大意義。通過(guò)土地管理創(chuàng )新促進(jìn)扶貧增收是可行的，關(guān)鍵是如何讓貧困地區的土地資本化、財產(chǎn)化，實(shí)現增值，助推農民增收。

　　二、通過(guò)農村土地管理創(chuàng )新促進(jìn)農民脫貧增收

　　(一)優(yōu)先在貧困地區開(kāi)展土地整治

　　土地整治既可以改善當地的農業(yè)生產(chǎn)條件，也可以?xún)?yōu)化農村生活環(huán)境，還為土地規模經(jīng)營(yíng)提供了基礎。土地整治項目本身也會(huì )給當地增加收入，當地群眾可以以務(wù)工的形式參與到土地整治項目中，獲得報酬。在全面建成小康社會(huì )的大背景下，土地整治不能單純追求經(jīng)濟效益或者增加耕地面積，而應該更多地考慮貧困地區和貧困人口，增加扶貧的分量。因此，根據精準扶貧“項目安排精準”的原則，建議編制《精準扶貧土地整治實(shí)施規劃》，以貧困地區為土地整治的主戰場(chǎng)，制定貧困村土地整治目錄，土地整治項目和資金安排優(yōu)先向貧困村傾斜，加強貧困村田、水、路、林、村綜合整治。配合“美麗鄉村”建設，著(zhù)力打造一批獨具特色的新農村示范村、現代農業(yè)示范區、鄉村旅游示范區，樹(shù)立土地整治扶貧示范性工程。有序開(kāi)展高標準基本農田建設，提升貧困地區農業(yè)生產(chǎn)效率和農業(yè)生產(chǎn)力。大力推進(jìn)農村居民點(diǎn)整理，城鄉建設用地增減掛鉤指標優(yōu)先分配給貧困村，增加貧困村土地收入，促進(jìn)農民脫貧。以土地綜合整治為抓手，統籌城鄉產(chǎn)業(yè)布局，統籌城鄉基礎設施建設，統籌城鄉公共服務(wù)建設，促進(jìn)城鄉公共服務(wù)一體化。

　　(二)大力推進(jìn)貧困地區土地流轉

　　土地流轉是增加農民土地財產(chǎn)性收入的主要方式，且土地流轉收入穩定性較好，流轉的面積越多，流轉的費用越高，則農民獲得的土地收入也越高。要鼓勵農業(yè)企業(yè)、鄉村旅游公司到貧困村承包土地，發(fā)展現代農業(yè)、鄉村旅游等產(chǎn)業(yè)。加快貧困村土地承包經(jīng)營(yíng)權確權登記證，為農民進(jìn)行土地經(jīng)營(yíng)權流轉、抵押提供依據。國家已明確農村土地承包經(jīng)營(yíng)權抵押試點(diǎn)(2015年8月，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于開(kāi)展農村承包土地的經(jīng)營(yíng)權和農民住房財產(chǎn)權抵押貸款試點(diǎn)的指導意見(jiàn)》)，因此建議開(kāi)展土地產(chǎn)權交易試點(diǎn)，在縣(區)建立交易中心，鄉鎮可設交易所，為農民進(jìn)行土地承包經(jīng)營(yíng)權抵押提供平臺。支持金融機構參與土地承包經(jīng)營(yíng)權抵押，在稅費減免、擔保支持、評估費用等方面給予扶持。土地流轉要注意與土地整治相結合，土地整治要根據土地流轉后的用途進(jìn)行針對性的整治。大力推行土地股份制流轉，將農村集體土地進(jìn)行股份制改造，引導貧困戶(hù)將耕地、林地入股農林大戶(hù)、現代農業(yè)企業(yè)，通過(guò)股份分紅，形成長(cháng)期的、穩定的增收機制，增加資產(chǎn)性收入。

　　(三)激活貧困地區建設用地

　　農村居民點(diǎn)面積普遍超標，農村建設用地利用效率低下，而城鎮建設用地指標緊缺，無(wú)地可用。因此，可用農村的“余”地調劑城鎮的“缺”地，實(shí)現動(dòng)態(tài)平衡，達到雙贏(yíng)。政府要繼續推進(jìn)保障房、公租房、安置房等保障性住房建設，引導居民集中居住，積極鼓勵貧困地區農民自愿退出宅基地，將置換出來(lái)的建設用地指標放到城鎮。要根據宅基地的自然狀況(面積、位置)、經(jīng)濟區位，以及附屬在宅基地之上的房屋狀況，制定詳細的分類(lèi)定級標準，對宅基地和房屋進(jìn)行估價(jià)，按照價(jià)格置換相應的保障性住房。以國家推動(dòng)建立城鄉統一的建設用地市場(chǎng)為契機，對擁有存量經(jīng)營(yíng)性建設用地的貧困村，在符合土地利用總體規劃的前提下，建議將土地通過(guò)空間置換，集中至縣(區)城鎮周?chē)?對沒(méi)有存量經(jīng)營(yíng)性建設用地的貧困村，應支持村集體通過(guò)農民居民點(diǎn)整理形成增量集體經(jīng)營(yíng)性建設用地，再將土地指標置換、集中至縣(區)周?chē)�，以�(xún)?yōu)化土地資源配置，增加土地產(chǎn)出。貧困村根據置換的經(jīng)營(yíng)性建設用地數量，獲得相應的土地收益。2015年10月底，國土資源部印發(fā)了《關(guān)于下達2015年城鄉建設用地增減掛鉤指標的通知》，明確“連片特困地區和其他國家扶貧開(kāi)發(fā)工作重點(diǎn)縣，……可將部分增減掛鉤節余指標在省域范圍內掛鉤使用，增加返還農村資金。各省(區)、市在下達增減掛鉤指標時(shí)，要向貧困地區傾斜，支持貧困地區通過(guò)增減掛鉤推動(dòng)扶貧開(kāi)發(fā)工作”，日前，國土資源部印發(fā)的《關(guān)于用好用活增減掛鉤政策積極支持扶貧開(kāi)發(fā)及易地扶貧搬遷工作的通知》再次要求切實(shí)發(fā)揮增減掛鉤支持扶貧開(kāi)發(fā)和易地扶貧搬遷的作用。這為我們通過(guò)盤(pán)活農村建設用地推進(jìn)扶貧開(kāi)發(fā)工作提供了更廣闊的政策空間。

　　(四)創(chuàng )新留用地利用方式

　　南寧正處于快速城鎮化階段，對建設用地的強勁需求導致大規模征地。但征地范圍幾乎集中在城鎮邊緣，且各個(gè)縣(區)分布不均，基本不涉及貧困村。農民土地被征收后，政府一般會(huì )安排適量的留用地，用于發(fā)展集體經(jīng)濟，保障農民長(cháng)久生計。但由于征地發(fā)生在不同地點(diǎn)，留用地呈現“點(diǎn)多面廣”的現象，存在區位條件欠佳、規模效應過(guò)小、產(chǎn)業(yè)集聚度低等問(wèn)題。因此，建議留用地的利用方式與扶貧開(kāi)發(fā)結合起來(lái)。建立征地村與貧困村“村村幫扶”機制(或者經(jīng)濟發(fā)展水平高的農村社區與貧困村結對幫扶機制)。將各村的留用地或指標集中起來(lái)，通過(guò)空間置換將留用地或留用地指標落到經(jīng)濟區位更好的區域，更好地發(fā)揮土地規模效應，提升土地級差收益。對留用地指標進(jìn)行股份制改造，按股確定到每個(gè)村、每個(gè)村民，村、村民根據股份多少獲得相應的土地收益。大部分的股份仍屬于被征地居民，將一定比例(如20%)的股份劃撥給貧困村，相當于地方政府的轉移支付，這樣，貧困村就可以獲得發(fā)展的啟動(dòng)資金。在一定年限(如5年)后，等到貧困地區有了自我發(fā)展能力之后，再回收貧困村的股份，將其全部返還給征地居民。

　　(作者系南寧市社會(huì )科學(xué)院《創(chuàng )新》編輯部副主任、助理研究員、南寧市第四屆社科理論特約研究員)