新華網(wǎng)北京6月23日電 小康不小康，關(guān)鍵看老鄉。

　　到2020年全面建成小康社會(huì )的目標能否實(shí)現，一個(gè)關(guān)鍵指標，就是7000多萬(wàn)農村貧困人口能否走出“鍋底”。

　　無(wú)疑，這是一個(gè)巨大的挑戰。

　　自1978年至2014年，中國7億多人成功脫貧，成為全球首個(gè)實(shí)現聯(lián)合國制定的貧困人口比例減半目標的國家。然而，越往后，扶貧難度越大。構成最后貧困堡壘的，都是已經(jīng)多年努力仍難以根除的頑疾。

　　“貧中之貧”，面對的是“難中之難”。

　　“十三五”最后一年，恰是2020年——這是實(shí)現全面建成小康社會(huì )的時(shí)間節點(diǎn)。

　　時(shí)間緊迫!要用5年時(shí)間攻克這樣一座堡壘，唯有采取超常的手段。

　　“各級黨委和政府必須增強緊迫感和主動(dòng)性，在扶貧攻堅上進(jìn)一步理清思路、強化責任，采取力度更大、針對性更強、作用更直接、效果更可持續的措施，特別要在精準扶貧、精準脫貧上下更大功夫。”

　　6月18日上午，習近平總書(shū)記在貴州召開(kāi)部分省區市黨委主要負責同志座談會(huì )，吹響了扶貧攻堅決戰決勝的號角。

　　兩條相反曲線(xiàn)折射扶貧難

　　鄧迎香，一名43歲的農村婦女，因帶領(lǐng)村民15年鑿通一條出山隧道，被贊為“當代愚公”。

　　她居住的貴州省羅甸縣沫陽(yáng)鎮麻懷村翁晶組被大山包圍，太陽(yáng)上午11點(diǎn)才露頭，下午3點(diǎn)就下山。她女兒上小學(xué)，每天要走6小時(shí)山路，還都是陡峭的險路，前后摔死過(guò)二十來(lái)頭牛、馬。所以，村里娃娃10歲才上學(xué)。

　　行路難，成了全村脫貧的“卡脖子”難題。

　　建材運不進(jìn)來(lái)，村民只能住破舊的木板房。而山里的物產(chǎn)運不出去。有人想賣(mài)一頭肥豬，要八九個(gè)人輪流抬著(zhù)，手腳并用地爬山六七個(gè)小時(shí)，才抬到公路邊。賣(mài)掉之后，還要請幫忙的鄉親吃頓飯。算下來(lái)，“肉價(jià)賣(mài)成了豆腐價(jià)”。

　　1999年，窮怕了的村民決心自己修路。男女老少揮動(dòng)洋鎬、大錘、鋼釬，點(diǎn)著(zhù)蠟燭挖隧道。山太大了，進(jìn)展緩慢，有人絕望、放棄、離開(kāi)。倔強的鄧迎香卻不認輸，帶著(zhù)剩下的人繼續挖。十多年間，她落了一身傷病。她丈夫負責點(diǎn)炮，耳朵都震聾了……

　　日前記者走進(jìn)了這條模樣有點(diǎn)奇怪的隧道：沒(méi)有路燈，每隔幾米有個(gè)聲控燈泡，喊一嗓子就亮，過(guò)會(huì )兒就滅。過(guò)隧道，得一路喊著(zhù)走。隧道只有216米長(cháng)，卻不是直的，而是彎的。因為村民從兩頭同時(shí)開(kāi)挖，沒(méi)有精確的測量?jì)x器，結果挖歪了，只好從中間扭過(guò)去一節。

　　就是這條簡(jiǎn)陋隧道，成了麻懷村的致富路。如今村民收入翻了兩倍，住上了水泥房，買(mǎi)了摩托、小汽車(chē)。娃們上學(xué)，走15分鐘就到了。

　　這條路的故事，恰如中國扶貧攻堅之路——現在到了向“卡脖子”難關(guān)發(fā)起總攻的階段。

　　梳理近年來(lái)的扶貧數據，呈現出兩條走勢相反的曲線(xiàn)——

　　一條，扶貧資金越來(lái)越多：2010年，中央財政安排專(zhuān)項扶貧資金222億元，以后逐年大幅增加，2014年達到433億元，4年幾乎翻了一番。

　　另一條，減貧人數卻越來(lái)越少：2011年全國貧困人口減少4329萬(wàn)人，2012年減少2339萬(wàn)人，2013年1650萬(wàn)人，2014年1232萬(wàn)人。

　　兩條曲線(xiàn)，折射的是扶貧難度的增加。

　　打開(kāi)中國貧困人口分布圖，14個(gè)集中連片特困地區赫然在目。它們覆蓋了全國大部分深度貧困群體，又都是位置偏僻、山大溝深的地方，一般經(jīng)濟增長(cháng)無(wú)法有效帶動(dòng)其發(fā)展，常規扶貧手段難以奏效。

　　貧困人口中還有相當一部分是老、弱、病、殘的失能群體，對他們的幫扶難度更大。國務(wù)院扶貧辦對全國農村建檔立卡貧困戶(hù)的一份數據分析顯示，“疾病”在主要致貧原因中位列第一，占比高達42.1%，遠高于缺資金、缺技術(shù)、缺勞力等其他原因。

　　記者看到，有些少數民族地區，在幾十年內從原始社會(huì )、奴隸社會(huì )直接過(guò)渡到社會(huì )主義社會(huì )，一步跨千年，其發(fā)展平臺、基礎條件、自然環(huán)境、資源稟賦、人口素質(zhì)比其他貧困地區更落后，貧困成因更復雜、程度更深，用同樣的政策措施，無(wú)法達到同樣的效果。

　　精準扶貧呼喚“超常思維”

　　完成超常的任務(wù)，需要用超常的思維大膽破舊立新。

　　去年中央扶貧專(zhuān)項資金433億元，假如平均到7017萬(wàn)貧困人口，每人頭上只有617元。要保證“好鋼用在刀刃上”，就要比以往更加精準地投放。

　　在寧夏西海固村民常宗義家，一道“Z”形裂縫由上到下貫穿窯洞。盡管危窯住了多年，他卻難以享受?chē)�家的危房改造補助。

　　他說(shuō)，當地政策是改造54平米補助2.2萬(wàn)元，不足的部分要自己籌款。假如重新選址蓋一座磚房，個(gè)人還要掏6萬(wàn)元左右。“我連3萬(wàn)元都沒(méi)有。借錢(qián)給兒子結婚，還欠著(zhù)5萬(wàn)外債沒(méi)還上呢。”

　　國家補助兩萬(wàn)元就能蓋得起房的，常常不是最窮的人家。寧夏固原市原州區寨科鄉鄉長(cháng)王正奇說(shuō)，最需要幫助的窮人，因為掏不起自籌資金，有補助也不敢要，反而享受不到扶貧福利。

　　扶貧開(kāi)發(fā)貴在精準，重在精準，成敗之舉在于精準。

　　記者在調查中發(fā)現，在農村危房改造、扶貧搬遷等方面存在“補富不補窮”的現象，一些極貧群體成了扶貧“死角”。

　　中國人民大學(xué)反貧困問(wèn)題研究中心主任汪三貴分析，“八七”扶貧攻堅計劃實(shí)施以來(lái)，最早是重點(diǎn)扶持貧困縣，后來(lái)扶持貧困村。普惠性政策讓貧困地區發(fā)展普遍提速，但條件相對較好的人受益多，條件相對差的人受益少。

　　“要真正瞄準生產(chǎn)生活條件最?lèi)毫拥呢毨�群體，改變‘大水漫灌’的套路，實(shí)行精準化、針對化、差異化扶貧，做到一戶(hù)一策。”他說(shuō)。

　　超常精準用錢(qián)的另一面，是超常嚴格地管錢(qián)。

　　2013年，審計6省19縣發(fā)現違規使用扶貧資金2.34億元，涉及相關(guān)責任人143人。廣西壯族自治區扶貧辦原主任吳宇雄說(shuō)，扶貧資金違規分為三大類(lèi)型：一是挪用;二是侵占;三是扶貧項目實(shí)施過(guò)程存在漏洞，導致流失浪費。

　　扶貧資金管理仍存在薄弱環(huán)節。一些干部缺乏責任心，對資金使用疏于監管。一些地方項目報賬制執行不嚴格，明顯的違規支出仍能順利報賬。

　　吳宇雄建議，要引入全新的現代方法改變粗放管理模式，建立專(zhuān)職人員隊伍，對扶貧資金實(shí)現全程監管，覆蓋財務(wù)、會(huì )計核算、提款報賬、工程管理、招標采購、培訓、監測與評價(jià)等所有環(huán)節。同時(shí)，應建立更嚴格的責任追究和懲戒機制。

　　扶貧攻堅的頂層設計也要有突破性思路。

　　“堅持因人因地施策，因貧困原因施策，因貧困類(lèi)型施策。”習近平總書(shū)記強調，要因地制宜研究實(shí)施“四個(gè)一批”的扶貧攻堅行動(dòng)計劃，即通過(guò)扶持生產(chǎn)和就業(yè)發(fā)展一批，通過(guò)移民搬遷安置一批，通過(guò)低保政策兜底一批，通過(guò)醫療救助扶持一批，實(shí)現貧困人口精準脫貧。

　　這是對不同特點(diǎn)群體采取不同扶貧策略的“大精準”思路。中國國際扶貧中心副主任黃承偉認為，對于一些特別的群體，只能采取非常規手段。

　　——“通過(guò)扶持生產(chǎn)和就業(yè)發(fā)展一批”。這是指有勞動(dòng)能力的貧困人口而言，估計有一半的人可以這么解決;可以外出打工的，重點(diǎn)研究怎么為他們提供就業(yè)機會(huì )。

　　——“通過(guò)移民搬遷安置一批”。自然條件過(guò)于惡劣、實(shí)在沒(méi)辦法發(fā)展的，下決心實(shí)行搬遷，這部分人大約有1000萬(wàn)。關(guān)鍵是不能一搬了之，要與小城鎮建設、城鄉統籌發(fā)展相結合，按“先有產(chǎn)業(yè)、再有公共服務(wù)和基礎設施、再搬遷”的思路，梯次實(shí)施。

　　——“通過(guò)低保政策兜底一批”。對于那些重病、殘疾失能的家庭，下決心由社會(huì )養起來(lái)。而在低保等制度外，可讓他們以土地等資產(chǎn)入股扶貧項目，增加收入。

　　——“通過(guò)醫療救助扶持一批”。對因病致貧的貧困人口，要分類(lèi)扶持。有些病能治好，如白內障，治好了就能看得見(jiàn)了，就有能力致富了。

　　超常制度約束：以“大扶貧”思路聚合資源

　　讓7000多萬(wàn)農村貧困人口走出“鍋底”，不僅是扶貧辦一個(gè)單位的事，也不僅是貧困地區的事，而是全中國的大事，需要舉全國之力。

　　記者采訪(fǎng)的眾多干部群眾、專(zhuān)家學(xué)者都認為，要在這么短的時(shí)間內完成這么艱巨的任務(wù)，特別需要發(fā)揮社會(huì )主義制度“集中力量辦大事”的政治優(yōu)勢。

　　“扶貧開(kāi)發(fā)是全黨全社會(huì )的共同責任，要動(dòng)員和凝聚全社會(huì )力量廣泛參與。要堅持專(zhuān)項扶貧、行業(yè)扶貧、社會(huì )扶貧等多方力量、多種舉措有機結合和互為支撐的‘三位一體’大扶貧格局。”習近平總書(shū)記強調。

　　寧夏永寧縣有一個(gè)閩寧鎮，取名便是“福建、寧夏合作”之義。

　　1997年，福建、寧夏聯(lián)手在一片戈壁灘上建立了閩寧村，將首批八千貧困農民從“苦瘠甲于天下”的西海固搬遷至此，蓋房、開(kāi)荒、發(fā)展產(chǎn)業(yè)。如今，村已拓展為鎮，轄6個(gè)行政村，人口近5萬(wàn)。

　　“十幾年里收入翻了十幾倍，我們在這個(gè)莊子里算中等。”閩寧鎮園藝村村民張耀武說(shuō)，“家里大車(chē)、小車(chē)都有，三個(gè)兒子都有事做，我們老兩口開(kāi)個(gè)門(mén)市部，一年能掙一兩萬(wàn)。”

　　這座兼具閩南風(fēng)情和回族風(fēng)格的新城鎮，是閩寧合作的一個(gè)縮影。兩省區建立對口扶貧協(xié)作關(guān)系十多年來(lái)，福建人力、物力、財力各層面的援助，帶動(dòng)了寧夏成千上萬(wàn)人脫貧致富。

　　先富幫后富、共同富裕，向來(lái)是改革開(kāi)放的基本戰略。事實(shí)證明，對口幫扶方式可以解決很多貧困地區自身難以解決、中央又照顧不到的問(wèn)題。

　　武漢大學(xué)經(jīng)管學(xué)院教授成德寧說(shuō)，在扶貧攻堅的關(guān)鍵階段，要強化對口幫扶的制度安排。國家從1996年就啟動(dòng)了這項工作，東部18個(gè)發(fā)達省市對口幫扶西部10省份，但是一直缺少量化約束，沒(méi)有納入目標管理。下一步，可考慮給發(fā)達省份下指標，促使他們更快、更多地拿出資源投入扶貧。

　　有專(zhuān)家建議，對各中央部委也應建立類(lèi)似硬性約束，落實(shí)其扶貧責任。

　　事實(shí)上，各部委一直是扶貧的參與者，都成立了扶貧開(kāi)發(fā)領(lǐng)導小組，由部委領(lǐng)導甚至“一把手”任組長(cháng)。很多部委還分別聯(lián)系一些貧困片區，分別出臺過(guò)專(zhuān)門(mén)的扶貧政策。教育部的農村義務(wù)教育學(xué)生營(yíng)養改善計劃、中等職業(yè)教育學(xué)生學(xué)費免除，全國婦聯(lián)的婦女小額信貸，國家能源局的光伏扶貧，國家衛計委的“流動(dòng)醫院”項目，都在實(shí)踐中取得了不錯的效果。

　　然而，由于缺乏統一規劃，不同部委扶貧力度不一，并且由于政策設計出發(fā)點(diǎn)不同，缺乏有效整合，扶貧政策合力尚未形成。

　　近年來(lái)，國家衛計委與教育部合作實(shí)施“農村訂單定向醫學(xué)生免費培養”，每年為中西部農村基層培養和輸送合格的醫學(xué)畢業(yè)生2.6萬(wàn)名，一定程度緩解了貧困地區醫衛人才緊缺問(wèn)題。但衛計委有關(guān)司局負責人表示，這與實(shí)際需求仍有很大差距。要建立貧困地區衛生人才流入綠色通道，還需要國家層面在高等教育招生、人才職稱(chēng)評聘、人才招錄等多個(gè)方面，協(xié)調教育、人社、編制等多個(gè)部門(mén)給予政策支持。

　　“就像燒水，不能總是在五六十攝氏度，要想燒開(kāi)，必須加火。”黃承偉以此比喻扶貧資源的分散，“我們有各種各樣的資源，只因條塊分割的管理方式，到了地方上就各自為政。要把資源集中起來(lái)，精準發(fā)力。”

　　聚合扶貧資源，還需要社會(huì )力量廣泛參與。

　　去年末，貴州省黎平縣巖洞鎮銅關(guān)村舉行了一場(chǎng)迎接WiFi入村的典禮。騰訊公司宣布，將把銅關(guān)建成中國第一個(gè)移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)村，讓貧困村民通過(guò)微信與外部世界交流，并在網(wǎng)上銷(xiāo)售土特產(chǎn)。

　　阿里巴巴集團則嘗試電商扶貧，啟動(dòng)了“千縣萬(wàn)村”計劃，幫助農民兄弟通過(guò)電商平臺實(shí)現資源和市場(chǎng)的對接。3至5年內，這一計劃可望覆蓋全國三分之一的縣及六分之一的村。

　　汪三貴說(shuō)，中國扶貧特點(diǎn)是政府主導，資源項目都是從上到下實(shí)施的，比如大型基礎設施建設、社會(huì )保障體系等。但是一些小的扶貧項目，專(zhuān)業(yè)性民間機構和企業(yè)可能做得更有效。

　　而擴大社會(huì )力量的參與面，需要一系列體制、機制的突破創(chuàng )新。

　　甘肅東鄉縣委副書(shū)記馬斌說(shuō)，應當樹(shù)立“大扶貧”思路。只有貧困地區內外、中央與地方、官方與民間共同行動(dòng)起來(lái)，才能下好扶貧攻堅這盤(pán)大棋。

　　超常用人：“盯人防守”確保一抓到底

　　人，從來(lái)是扶貧攻堅的第一要素。

　　在國務(wù)院扶貧辦主任劉永富看來(lái)，中央已經(jīng)出臺了一系列促進(jìn)扶貧開(kāi)發(fā)的政策，關(guān)鍵在于落實(shí)，在于各級領(lǐng)導干部有沒(méi)有把老百姓的疾苦真正放在心上。

　　記者在調查中了解到，“貧困縣領(lǐng)導不關(guān)心扶貧”的現象在一些地方不同程度地存在。很多地方仍是“GDP第一”，把大量精力花在招商引資搞開(kāi)發(fā)上。以扶貧名義要來(lái)資金、轉手就挪給其他項目的行為時(shí)有發(fā)生。還有個(gè)別地方“窮縣富衙”，高聳在貧困區中心的辦公大樓格外刺眼。

　　河南省扶貧辦主任張成智認為，出現這些問(wèn)題，一是有些官員政績(jì)觀(guān)有偏差，二是考核體系不完善，對貧困地區缺少約束。

　　這一狀況已有所改觀(guān)。去年，中組部、國務(wù)院扶貧辦聯(lián)合發(fā)文，改進(jìn)貧困縣黨政領(lǐng)導考核機制，要求把扶貧開(kāi)發(fā)作為考核的主要內容，以提高貧困人口生活水平、減少貧困人口數量、改善貧困地區生產(chǎn)生活條件為主要指標。

　　張成智說(shuō)：“這項改革落實(shí)到位，要用硬手腕推進(jìn)，與官員的‘烏紗帽’掛鉤，由中央督查，做不到的就要處理人，一票否決。”

　　強化扶貧開(kāi)發(fā)工作領(lǐng)導責任制;黨政一把手要當好扶貧開(kāi)發(fā)工作第一責任人;鼓勵和選派思想好、作風(fēng)正、能力強、愿意為群眾服務(wù)的優(yōu)秀年輕干部、退伍軍人、高校畢業(yè)生到貧困村工作;要做到每個(gè)貧困村都有駐村工作隊、每個(gè)貧困戶(hù)都有幫扶責任人……習近平總書(shū)記從“用人”角度為加大力度推進(jìn)扶貧開(kāi)發(fā)工作指明了方向。

　　超常艱難、超常緊迫的扶貧攻堅，需要超常用人。在精準扶貧、精準脫貧時(shí)代，只有“盯人防守”才能實(shí)現細化到一家一戶(hù)的高效幫扶。

　　甘肅省東鄉縣汪集鄉何家村趙萬(wàn)福的脫貧就得益于此。這個(gè)68歲的老漢本是特困戶(hù)，早年喪子，自身腿腳殘疾，全家5口人生活窘迫。

　　“兩間矮小的土房墻開(kāi)了一個(gè)洞，他斜躺在炕上，身上蓋著(zhù)一張破毛毯，連起身打招呼的精神都沒(méi)有。”東鄉縣能源辦主任馬占江回憶第一次來(lái)到趙家的情景。從2012年起，能源辦16名干部受命結對幫扶何家村20家特困戶(hù)。

　　干部們坐在趙萬(wàn)福家炕頭上，跟他共商脫貧對策。先是幫他申請補貼，改造危房。他掏不起自籌資金，能源辦就組織職工捐款，從辦公經(jīng)費中抽出一些，再從其他渠道籌款，終于蓋起了新房。能源辦是管能源的，很快幫他建了沼氣池。又聯(lián)系扶貧辦，幫他申請扶貧資金，修羊圈，還發(fā)了3只羊。

　　最后，考慮到趙萬(wàn)福是殘疾人，干部們又聯(lián)系商務(wù)局，籌資在村里開(kāi)了便民超市，就近安排他工作，這樣他每個(gè)月能有500元收入。

　　3年過(guò)去了，趙萬(wàn)福的生活發(fā)生了很大改變，不僅日子過(guò)好了，人也精神煥發(fā)。見(jiàn)到記者時(shí)，他連聲感謝：“國家把我照顧得好著(zhù)呢!”

　　自2012年起，甘肅省開(kāi)展“聯(lián)村聯(lián)戶(hù)、為民富民”行動(dòng)，40.8萬(wàn)名黨員干部結對幫扶67.1萬(wàn)個(gè)貧困戶(hù)，3年累計減少貧困人口430萬(wàn)人，貧困發(fā)生率由33.2%下降到19.8%。

　　千軍易得，一將難求。同一片貧困地區，同樣的扶貧政策，有的村富得快，有的村富得慢，差別往往就在于有沒(méi)有好的帶頭人。記者聽(tīng)到了很多老支書(shū)、老村長(cháng)帶領(lǐng)群眾脫貧致富的故事。而一些地方嘗試“第一書(shū)記”駐村扶貧，見(jiàn)效更快。

　　記者拿到了這樣一份成績(jì)單：廣西2012年選派的首批3000名“第一書(shū)記”已引進(jìn)項目3萬(wàn)多個(gè)，累計投資7.5億元，引導16.3萬(wàn)農戶(hù)發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，協(xié)調修建村屯道路3.4萬(wàn)公里、橋梁2206座、校舍5346間，幫扶困難群眾15.7萬(wàn)戶(hù)。

　　在安徽、山東、河南等省，“第一書(shū)記”同樣得到貧困群眾認可，并出現了一批深受老百姓愛(ài)戴的典型，如安徽小崗村的沈浩。

　　成德寧認為，“第一書(shū)記”之所以能迅速打開(kāi)局面，就因為他們整體素質(zhì)較高，能得到各級部門(mén)特別是財政支持，能調動(dòng)多方資源。這一做法應在更大范圍推廣，覆蓋全國所有貧困村，并且通過(guò)“第一書(shū)記”帶出更多的致富帶頭人。

　　讓7000多萬(wàn)貧困人口追上全面建成小康社會(huì )的步伐，意味著(zhù)到2020年中國將消除絕對貧困，這是一項前所未有的偉大工程，沒(méi)有先例可循。國際上成功的扶貧經(jīng)驗可以吸取，但完成任務(wù)最終還要靠“中國式扶貧”。

　　“對于扶貧開(kāi)發(fā)，既不能垂頭喪氣，也不能盲目樂(lè )觀(guān)。”劉永富說(shuō)，在扶貧攻堅過(guò)程中，中國對貧困本身的認識也不斷深化。必須承認，即便消除了絕對貧困，相對貧困仍會(huì )長(cháng)期存在。貧困不是一兩天產(chǎn)生的，要想根治，也不可能畢其功于一役。有些深層貧困問(wèn)題，需要幾代人甚至更長(cháng)時(shí)間去解決，我們必須做好持久戰的準備，切實(shí)采取超常措施，切實(shí)加大扶貧力度，堅定信心，克難攻堅。(執筆記者：劉詩(shī)平、李柯勇、王清穎;參與記者：林暉、王麗、鄒欣媛、周相吉、梁軍、夏軍、楊洪濤、陳地、李亞楠、馬姝瑞、侯文坤、李丹)